A Reforma Tributária inaugura uma das mais profundas mudanças no ordenamento fiscal brasileiro desde a Constituição de 1988. Embora o debate esteja concentrado, em grande medida, nos impactos sobre empresas, consumidores, setores econômicos e carga tributária, há um aspecto que merece atenção prioritária, apesar de pouquíssimo debatido: a capacidade dos Municípios brasileiros de atravessarem a transição sem perda de eficiência, receita, autonomia operacional e segurança jurídica.
A substituição gradual do ISS e do ICMS pelo Imposto sobre Bens e Serviços, o IBS, ao lado da criação da Contribuição sobre Bens e Serviços, a CBS, altera não apenas a forma de tributação do consumo. Altera também a maneira como Municípios precisarão se organizar para fiscalizar, planejar, arrecadar, interpretar dados, revisar sua legislação local, dialogar com contribuintes e participar de um sistema nacional mais integrado, tecnológico e compartilhado. A Lei Complementar nº 214/2025 regulamentou a primeira etapa da Reforma Tributária, enquanto a Lei Complementar nº 227/2026 instituiu o Comitê Gestor do IBS, responsável pela gestão e coordenação operacional do imposto compartilhado entre Estados, Distrito Federal e Municípios.
O cerne, portanto, não é apenas saber quanto cada Município arrecadará no novo modelo. A pergunta mais urgente é outra: os Municípios estão institucionalmente preparados para funcionar dentro de um sistema tributário muito mais dependente de dados, tecnologia, integração federativa, qualidade cadastral e capacidade técnica?
A Reforma Tributária como desafio municipalista
O novo modelo tributário desloca o eixo da tributação sobre o consumo para uma lógica de maior integração nacional. O IBS substituirá o ICMS, de competência estadual, e o ISS, de competência municipal. A CBS substituirá tributos federais incidentes sobre o consumo. Trata-se, em linhas gerais, da construção de um sistema de imposto de valor agregado dualístico (IVA dual), com um tributo federal e outro compartilhado entre Estados e Municípios.
Para os Municípios, a mudança é especialmente sensível porque o ISS sempre representou uma das principais expressões de sua autonomia tributária e, portanto, de sua capacidade arrecadatória. Mesmo com limitações constitucionais e legais, o imposto municipal sobre serviços permitia aos entes locais legislar, fiscalizar, cobrar, gerir sua dívida ativa, interpretar situações concretas e estruturar políticas de arrecadação conforme sua realidade econômica.
Com o IBS, essa lógica passa por uma transformação relevante. A arrecadação e a distribuição do novo imposto serão organizadas em torno de um Comitê Gestor, com participação de Estados e Municípios, mas com elevado grau de padronização, integração sistêmica e coordenação nacional. Isso não significa o desaparecimento da importância dos Municípios. Ao contrário: significa que a atuação municipal precisará ser mais qualificada, mais técnica e mais estratégica.
O Município que tratar a Reforma Tributária como assunto exclusivamente federal ou estadual corre o risco de chegar atrasado à transição. E, em matéria fiscal, sabemos que atraso institucional costuma produzir consequências concretas: perda de receita, baixa capacidade de fiscalização, aumento de litígios, dificuldade de adaptação dos sistemas, fragilidade na defesa de interesses federativos e dependência excessiva de orientações externas.
2026 não é apenas um ano de teste
O ano de 2026 marca o início operacional da Reforma Tributária, com a exigência de destaque da CBS e do IBS nos documentos fiscais eletrônicos, ainda em fase de adaptação, calibragem e testes. A Receita Federal orientou que, a partir de 1º de janeiro de 2026, contribuintes devem emitir documentos fiscais eletrônicos com destaque individualizado da CBS e do IBS por operação, conforme regras e leiautes próprios.
Esse dado é extremamente relevante. Muitos gestores podem interpretar 2026 como um período meramente simbólico, sem maiores efeitos práticos imediatos. Esse é um erro. Ainda que o período tenha caráter educativo, de validação de sistemas e adaptação gradual, ele já inaugura uma fase concreta de mudança operacional. O Comitê Gestor do IBS iniciou em janeiro de 2026 projeto piloto do Sistema de Apuração Assistida, no qual documentos fiscais eletrônicos alimentam a plataforma em tempo real para apuração do imposto e dos créditos dos contribuintes.
Isso demonstra que a Reforma Tributária não começará apenas quando as alíquotas estiverem plenamente aplicáveis ou quando a transição estiver concluída. Ela já começou no plano dos sistemas, dos documentos fiscais, da apuração, da governança e da construção de bases de dados.
Para os Municípios, 2026 deve ser compreendido como o ano da preparação intensiva, não da espera. É o momento de diagnosticar fragilidades, revisar legislação, qualificar equipes, mapear riscos, atualizar sistemas e compreender o funcionamento do novo modelo antes que seus efeitos financeiros e administrativos se tornem plenamente sentidos.
O risco da transição sem planejamento
O principal risco municipalista da Reforma Tributária não está apenas na mudança normativa; está na combinação entre nova legislação, baixa capacidade administrativa e ausência de planejamento local.
Muitos Municípios brasileiros – inclusive capitais – ainda convivem com códigos tributários desatualizados, cadastros imobiliários incompletos, baixa integração entre setores, sistemas fiscais defasados, dívida ativa pouco qualificada, fiscalização reativa e procuradorias sobrecarregadas. Em um ambiente tributário tradicional, essas limitações já produzem perda de arrecadação e insegurança jurídica. No novo modelo, tendem a se tornar ainda mais graves.
A Reforma Tributária exigirá que os Municípios operem dentro de um ecossistema mais tecnológico, padronizado e orientado por dados. Isso significa que a qualidade da informação fiscal passará a ser tão importante quanto a existência da norma. Municípios que não possuem cadastro econômico confiável, integração entre alvarás, notas fiscais, dívida ativa, fiscalização, contabilidade e procuradoria terão mais dificuldade para acompanhar a transição, identificar perdas, corrigir distorções e defender seus interesses.
Uma transição sem planejamento pode gerar pelo menos cinco consequências relevantes:
A primeira é a perda de capacidade de arrecadação própria. Embora o IBS substitua o ISS, os Municípios continuarão responsáveis por outros tributos relevantes, como IPTU, ITBI, taxas e contribuição de melhoria. Se a administração local concentrar todo o debate apenas no novo imposto, poderá negligenciar a modernização das demais receitas próprias.
A segunda é a fragilização da autonomia técnica. Em um sistema mais integrado, a autonomia municipal dependerá menos de decisões isoladas e mais da capacidade de participar tecnicamente do novo arranjo federativo.
A terceira é o aumento da judicialização. Mudanças tributárias profundas costumam gerar dúvidas interpretativas, disputas sobre regimes de transição, questionamentos contratuais, contencioso administrativo e litígios sobre créditos, alíquotas, responsabilidades e obrigações acessórias.
A quarta é a dificuldade de planejamento orçamentário. A transição pode afetar projeções de receita, estruturação de despesas, contratos de longo prazo, investimentos e cumprimento de metas fiscais.
A quinta é a assimetria federativa. Municípios com equipes técnicas qualificadas, sistemas modernos e governança fiscal estruturada tendem a se adaptar melhor. Municípios pequenos, dependentes de transferências e com baixa capacidade institucional podem enfrentar maiores dificuldades.
O Comitê Gestor do IBS e a nova governança federativa
A criação do Comitê Gestor do IBS é uma das maiores inovações institucionais da Reforma Tributária. Ele será responsável pela coordenação operacional do imposto compartilhado entre Estados, Distrito Federal e Municípios. A legislação complementar cria uma estrutura de gestão nacionalizada do IBS, o que impõe aos Municípios a necessidade de compreender, acompanhar e participar desse novo espaço de governança.
O Comitê Gestor não deve ser visto apenas como órgão arrecadador ou repassador de receitas. Ele representa um novo centro de poder técnico no federalismo fiscal brasileiro. Suas normas, sistemas, procedimentos e interpretações terão impacto direto na vida financeira dos Municípios.
A composição municipal no Comitê Gestor é, portanto, tema estratégico. Em janeiro de 2026, foram confirmados representantes indicados por entidades municipalistas para integrar o Conselho Superior do Comitê Gestor Provisório, com mandato temporário até 31 de março de 2027, período de transição para a primeira eleição formal dos representantes municipais.
Esse dado revela algo importante: a Reforma Tributária exigirá que os Municípios atuem coletivamente. A defesa da receita municipal não dependerá apenas da atuação individual de cada prefeitura, mas também da capacidade das entidades municipalistas, associações regionais, procuradorias, secretarias de finanças e gestores locais de formular posições, apresentar contribuições, acompanhar regulamentações e influenciar a construção das normas infralegais.
A ausência de participação técnica nesse processo pode deixar os Municípios, especialmente os menores, em posição passiva diante de decisões que afetarão diretamente sua capacidade financeira.
Códigos tributários municipais: o problema antigo que a Reforma expõe
Um dos pontos mais negligenciados no debate é a situação dos códigos tributários municipais. Em muitos Municípios, a legislação local é antiga, fragmentada e pouco sistematizada. Em resumo, é incompatível com as necessidades de uma administração fiscal moderna.
A Reforma Tributária deve servir como gatilho para uma revisão mais ampla da legislação tributária local. Ainda que o ISS seja gradualmente substituído pelo IBS, o Município continuará exercendo competências relevantes. IPTU, ITBI, taxas, contribuição de melhoria, processo administrativo tributário, fiscalização, dívida ativa, cadastro fiscal, obrigações acessórias locais e normas de cobrança continuarão exigindo disciplina adequada.
O risco está em interpretar a Reforma como uma razão para paralisar a modernização legislativa municipal. Na verdade, ocorre o contrário. Justamente porque o ISS deixará de ser o centro da tributação municipal sobre consumo, os Municípios precisarão fortalecer as demais receitas próprias e aperfeiçoar os instrumentos jurídicos de gestão fiscal.
A revisão dos códigos tributários deve contemplar, ao menos, alguns eixos essenciais: atualização da planta genérica de valores, regras claras para ITBI, disciplina adequada das taxas em conformidade com o custo da atividade estatal, regulamentação do processo administrativo fiscal, melhoria da inscrição e cobrança da dívida ativa, integração entre cadastro imobiliário e econômico, uso de tecnologia na fiscalização e harmonização com a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei nº 14.133/2021.
Sem isso, a Reforma Tributária poderá revelar uma contradição: Municípios inseridos em um sistema nacional moderno, mas sustentados por legislações locais obsoletas.
Cadastro, dados e inteligência fiscal
A nova tributação do consumo reforça a importância da inteligência fiscal. Municípios que não conhecem bem sua base econômica, seu território, seus contribuintes, seus imóveis, seus prestadores de serviços, seus grandes tomadores e sua dinâmica urbana terão mais dificuldade para planejar a transição.
A base cadastral passa a ser ativo estratégico. Cadastro imobiliário, cadastro mobiliário, georreferenciamento, notas fiscais, alvarás, licenças, contratos administrativos, dívida ativa, informações contábeis e dados de arrecadação precisam dialogar entre si.
Em muitos municípios, esses bancos de dados existem de forma isolada. A Secretaria de Finanças possui uma informação, a Procuradoria outra, o Setor de Posturas outra, a Contabilidade outra, a Secretaria de Planejamento outra (qualquer semelhança disso com seu Município NÃO é mera coincidência). Esse modelo fragmentado é incompatível com a administração tributária contemporânea.
A Reforma Tributária deve impulsionar uma agenda local de integração de dados. Não se trata apenas de comprar sistemas. Trata-se de construir governança informacional. Quem alimenta os dados? Quem valida? Quem corrige inconsistências? Quem cruza informações? Quem responde pela segurança? Quem transforma informação em política fiscal?
Municípios que responderem a essas perguntas sairão da transição mais fortes. Os que não responderem continuarão tratando a arrecadação como rotina burocrática, quando ela deveria ser compreendida como função estratégica de Estado.
Procuradorias municipais na linha de frente
A Reforma Tributária também altera o papel das Procuradorias municipais. Geralmente, muitas Procuradorias são acionadas de forma reativa, quando o crédito já está inscrito em dívida ativa, quando o contribuinte judicializa a cobrança ou quando surge uma demanda emergencial.
Esse modelo será insuficiente. A transição tributária exigirá Procuradorias mais preventivas, integradas às Secretarias de Finanças, Planejamento, Controle Interno e Contabilidade. A atuação jurídica deverá começar antes do litígio, na análise normativa, na revisão de contratos, na interpretação de regras de transição, na orientação de gestores, na qualificação da dívida ativa e na defesa técnica da receita municipal.
Também haverá impacto sobre contratos administrativos. A mudança no sistema tributário pode afetar planilhas de preços, equilíbrio econômico-financeiro, regimes de incidência, custos de fornecedores e modelagem de licitações. Municípios precisarão avaliar editais, contratos continuados, concessões, parcerias e obras públicas à luz da transição. A Lei nº 14.133/2021 já exige planejamento, matriz de riscos e maior racionalidade nas contratações. A Reforma Tributária adiciona uma camada de complexidade fiscal a esse ambiente.
Assim, a Procuradoria municipal deixa de ser apenas órgão de contencioso e passa a ser peça fundamental da governança da transição.
Municípios pequenos e desigualdade de capacidade institucional
A Reforma Tributária pode produzir efeitos assimétricos entre os Municípios. Grandes cidades tendem a contar com Secretarias estruturadas, Procuradorias especializadas, sistemas próprios, equipes de tecnologia, auditores fiscais, consultorias e maior capacidade de análise de dados. Municípios pequenos, especialmente aqueles com baixa arrecadação própria e forte dependência de transferências, podem enfrentar a transição em situação de vulnerabilidade técnica.
Essa desigualdade institucional não pode ser ignorada. A uniformização do sistema tributário nacional não elimina as diferenças concretas de capacidade administrativa. Ao contrário, pode torná-las mais acentuadas.
Um Município pequeno que não possui equipe técnica suficiente para acompanhar regulamentações, alimentar sistemas, revisar legislação, interpretar dados e dialogar com contribuintes pode se tornar dependente de soluções padronizadas, muitas vezes pouco adaptadas à sua realidade local.
Por isso, a agenda municipalista da Reforma Tributária deve incluir cooperação intermunicipal, consórcios públicos, capacitação regional, atuação das associações de Municípios, apoio técnico de Tribunais de Contas, escolas de governo, entidades representativas e fortalecimento das Procuradorias e Secretarias de Finanças.
A transição não será apenas fiscal. Será também uma prova de maturidade federativa.
O orçamento municipal e a gestão do risco
Outro ponto sensível é o planejamento orçamentário. Municípios elaboram seus planos plurianuais, leis de diretrizes orçamentárias e leis orçamentárias anuais com base em projeções de receita. Em um ambiente de transição tributária, essas projeções se tornam mais complexas.
O gestor municipal precisará compreender a evolução das receitas durante a transição, os mecanismos de compensação, os critérios de distribuição, a substituição gradual de bases tributárias e o comportamento econômico local. Sem isso, há risco de superestimar receitas, subestimar impactos ou planejar despesas permanentes com base em premissas frágeis.
A responsabilidade fiscal exige prudência. A Reforma Tributária não autoriza improviso orçamentário. Pelo contrário, impõe maior rigor técnico na estimativa de receitas e no controle de despesas.
Nesse cenário, o Controle Interno municipal também ganha relevância. Caberá aos órgãos de controle acompanhar a preparação administrativa, avaliar riscos, recomendar medidas, verificar a aderência dos sistemas, orientar gestores e prevenir falhas que possam comprometer a gestão fiscal.
Uma agenda mínima para os Municípios
Diante desse cenário, é possível apontar uma agenda mínima de preparação municipal para a Reforma Tributária.
Primeiro, cada Município deve realizar um diagnóstico de sua situação fiscal, legislativa, cadastral e tecnológica. É necessário saber quais normas estão desatualizadas, quais sistemas não se comunicam, quais cadastros são inconsistentes e quais receitas próprias estão subaproveitadas.
Segundo, é recomendável instituir um grupo de trabalho local sobre Reforma Tributária, com participação da Procuradoria, Secretaria de Finanças, Contabilidade, Planejamento, Controle Interno, Setor de Arrecadação, Fiscalização e Tecnologia da Informação.
Terceiro, deve-se revisar o Código Tributário Municipal e a legislação correlata, sem restringir a análise ao ISS. O foco deve incluir IPTU, ITBI, taxas, dívida ativa, processo administrativo fiscal, cadastro, fiscalização e obrigações acessórias.
Quarto, é indispensável modernizar cadastros e integrar bases de dados. Sem informação confiável, não há gestão fiscal eficiente.
Quinto, os Municípios devem capacitar seus servidores. A Reforma Tributária não será implementada apenas por leis complementares e sistemas eletrônicos. Ela dependerá de pessoas capazes de interpretar, operar e fiscalizar o novo modelo.
Sexto, é preciso acompanhar ativamente as normas do Comitê Gestor do IBS, da Receita Federal e das entidades municipalistas. A regulamentação infralegal será decisiva para o funcionamento prático do sistema. O próprio Comitê Gestor do IBS abriu espaço para sugestões ao regulamento do IBS, em processo de participação de entidades representativas dos contribuintes.
Sétimo, as Procuradorias municipais devem se preparar para novas teses, novos litígios e novos desafios contratuais. A transição tributária afetará tanto a arrecadação quanto a despesa pública.
Conclusão: quem não planejar, será “engolido” ainda na transição
A Reforma Tributária não deve ser vista pelos Municípios como um evento distante, técnico ou restrito aos grandes centros econômicos. Ela é uma mudança estrutural que alcançará a rotina da administração local, a forma de arrecadar, o modo de fiscalizar, a organização dos dados, a legislação municipal, os contratos públicos e o planejamento orçamentário.
O maior erro que uma prefeitura pode cometer é esperar que a transição aconteça para depois reagir. Em matéria tributária, a reação tardia costuma custar caro. Custa arrecadação, eficiência, segurança jurídica e capacidade de governança.
A Reforma Tributária pode ser uma oportunidade para modernizar a administração municipal, revisar normas obsoletas, fortalecer Procuradorias, integrar sistemas, qualificar servidores e tornar a arrecadação mais inteligente. Mas também pode se transformar em fator de desorganização para Municípios que permanecerem inertes.
O futuro fiscal dos Municípios não será definido apenas pela nova legislação nacional. Será definido, em grande medida, pela capacidade local de planejamento.
A transição já começou. E, para os Municípios, a pior estratégia é tratá-la como se ainda estivesse distante.
Perfil
Gustavo Bottós é pai, casado, advogado graduado em Direito pela Universidade Federal do Mato Grosso do Sul (UFMS) e reside em Palmas/TO desde 2006; pós-graduado em Direito Público, Direito Civil e Direito Processual Civil. Ocupou, dentre outros, os cargos de Secretário de Desenvolvimento Urbano e Habitação de Palmas (2012); Subsecretário de Estado da Saúde do Tocantins (2015); Secretário-executivo de Desenvolvimento Urbano e Serviços Regionais de Palmas (2020/2021); Secretário de Desenvolvimento Econômico e Emprego de Palmas (2022), Secretário de Governo e Relações Institucionais de Palmas (2024) e Secretário da Casa Civil de Palmas (2023/2024). Atualmente é Assessor Especial Jurídico da Corregedoria do Conselho Regional de Medicina do Tocantins (CRM/TO), Consultor de Políticas Públicas do Sebrae Tocantins e Consultor Jurídico para Assuntos Legislativos junto à Federação das Indústrias do Estado do Tocantins (Fieto)
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