Uma das questões mais recorrentes no direito público municipal é, ao mesmo tempo, uma das que mais gerou confusão: quem tem competência para julgar as contas do prefeito? A resposta não é tão simples pois depende, essencialmente, do tipo de conta que está sendo analisada. E foi justamente para pacificar esse ponto que o Supremo Tribunal Federal (STF) julgou, em fevereiro de 2025, a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 982/PR, impetrada pela Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon). A decisão foi unânime e colocou fim a anos de insegurança jurídica que prejudicava a fiscalização do dinheiro público nos municípios brasileiros.
Para compreender o alcance dessa decisão, é necessário entender, antes de tudo, os dois grandes tipos de contas que existem na gestão municipal: as contas de governo e as contas de gestão, esta última também chamada de contas de ordenadores de despesas.
O que são as contas de governo
As contas de governo são as contas anuais que o prefeito apresenta como chefe do Poder Executivo municipal, isto é, como o responsável político pela condução de toda a administração. Elas consolidam a execução orçamentária do município em seu conjunto: receitas, despesas, resultados fiscais, cumprimento de metas. São, por isso, frequentemente chamadas de contas consolidadas ou contas globais.
Essas contas traduzem o desempenho do governo como um todo, não de um ato específico de gestão. É por meio delas que a população e os representantes eleitos avaliam se o prefeito administrou bem o município durante o exercício financeiro. Têm, portanto, uma dimensão essencialmente política.
A Constituição Federal, em seu artigo 31, parágrafo 2º, é clara ao estabelecer que o parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas sobre as contas anuais do prefeito só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal. Isso significa que quem julga politicamente as contas de governo é a Câmara de Vereadores, com base em um parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas. O Tribunal opina; os vereadores decidem.
Esse arranjo reflete uma das lógicas republicanas mais basilares: o chefe do Executivo, eleito pelo povo, presta contas de sua gestão ao Poder Legislativo, que representa esse mesmo povo. O parecer do Tribunal de Contas qualifica tecnicamente a discussão, mas a palavra final é política e pertence à Câmara.
Uma dúvida comum é saber se a Câmara, ao julgar as contas de governo, fica vinculada apenas aos parâmetros globais apreciados pelo TCE ou se pode adentrar em pontos específicos de ordenação de despesas. A resposta mais precisa é que os vereadores podem considerar irregularidades de ordenação que constem do parecer prévio do Tribunal de Contas, mas não podem tecnicamente julgar esses atos de forma autônoma, substituindo a competência do TCE. O parecer prévio já traz embutido o exame técnico da execução orçamentária, e a Câmara utiliza essas conclusões como fundamento para o seu julgamento político global. O que não pode ocorrer é a Câmara avançar de forma independente sobre atos individuais de ordenação para sancioná-los ou declará-los irregulares por conta própria. Esse papel pertence exclusivamente ao Tribunal de Contas.
Vale notar ainda que a Câmara não está obrigada a seguir a conclusão do parecer técnico do TCE. Ela pode rejeitar contas mesmo com parecer favorável do Tribunal, ou aprová-las apesar de um parecer desfavorável, desde que haja deliberação de dois terços dos vereadores. O que vincula a Câmara é o objeto do seu julgamento, que é a gestão global do município, e não a apuração técnica de cada ato de ordenação individualmente.
O que são as contas de gestão e quem é o ordenador de despesas
Ao lado das contas de governo, existem as contas de gestão, também chamadas de contas de ordenadores de despesas. Essas contas dizem respeito não à condução política geral do município, mas à prática concreta de atos administrativos que movimentam recursos públicos.
O ordenador de despesas é a pessoa que, no âmbito da administração pública, tem competência para autorizar a realização de uma despesa, ou seja, para assumir obrigações em nome do ente público. Em termos práticos, é quem assina contratos, homologa licitações, autoriza empenhos, assina cheques e determina o pagamento de fornecedores. Ordenar uma despesa significa comprometer o erário com uma obrigação financeira.
Essa figura está prevista no artigo 80 do Decreto-Lei 200/1967, que estabelece que todo aquele que movimenta ou aplica dinheiro público deve prestar contas de sua utilização. O ordenador de despesas, ao praticar esses atos, responsabiliza-se pessoalmente por eles e fica sujeito ao controle técnico dos Tribunais de Contas.
As contas de gestão, portanto, são as contas que cada ordenador de despesas presta pela movimentação direta dos recursos públicos que ficaram sob sua responsabilidade. Elas permitem verificar se cada ato de gestão foi regular, se os valores foram bem empregados, se houve desvio, desperdício ou dano ao erário.
Quando o prefeito é ordenador e quando não é
Aqui está o ponto que mais gera dúvidas na prática e que foi central no julgamento da ADPF 982.
O prefeito acumula dois papéis distintos. O primeiro é o de chefe de governo, função que lhe é inerente pelo cargo e que se traduz nas contas de governo descritas anteriormente. O segundo é o de ordenador de despesas, função que pode ou não ser exercida diretamente por ele, dependendo de como a administração municipal está organizada.
Em muitos municípios, especialmente os de menor porte, o prefeito é quem assina pessoalmente os contratos, autoriza as despesas, homologa as licitações e pratica os atos financeiros cotidianos da administração. Quando isso acontece, ele está atuando como ordenador de despesas, e as contas desses atos são contas de gestão pelas quais ele deve prestar contas diretamente ao Tribunal de Contas.
Em outros municípios, como é o caso de Palmas, Tocantins, por exemplo, o prefeito delega formalmente essas atribuições aos seus secretários municipais ou a outros gestores designados para tanto. Nesses casos, é o secretário ou o gestor delegado quem assume a condição de ordenador de despesas na área de sua competência, e é ele quem deve prestar contas ao Tribunal de Contas pelos atos que praticou. O prefeito, nesses casos, mantém apenas o papel de chefe de governo, respondendo pelas contas de governo perante a Câmara Municipal.
Em suma: o prefeito é ordenador de despesas quando assina ele mesmo os atos que comprometem recursos públicos. Quando delega essa atribuição a secretários ou outros agentes, estes passam a ser os ordenadores, e o prefeito responde apenas pelas contas globais de governo.
O papel de cada órgão no julgamento de cada tipo de conta
Com essas distinções estabelecidas, o papel de cada órgão de controle fica mais claro. A Câmara Municipal de Vereadores julga as contas de governo, isto é, as contas anuais que o prefeito apresenta como chefe do Executivo, dando uma avaliação política sobre a condução da administração como um todo. Essa competência está assentada na Constituição Federal e tem reflexos eleitorais, já que a rejeição das contas pela Câmara pode gerar inelegibilidade.
O Tribunal de Contas, por sua vez, julga as contas de gestão, exercendo o controle técnico e financeiro sobre os atos de quem movimentou recursos públicos. Quando o prefeito é ordenador de despesas, o Tribunal de Contas pode julgá-lo diretamente, aplicar multas, imputar débitos pelo dano ao erário e determinar a devolução de valores. Essas sanções têm natureza administrativa e financeira, não eleitoral.
É fundamental entender que essas duas esferas são independentes. O Tribunal de Contas não precisa aguardar a manifestação da Câmara Municipal para julgar as contas de gestão. E a Câmara Municipal, ao julgar as contas de governo, não pode rever ou anular as decisões técnicas do Tribunal de Contas sobre as contas de ordenadores.
A ADPF 982/PR e o que o STF decidiu
Apesar de essa distinção existir no ordenamento jurídico há décadas, a prática revelou um problema sério. Após o STF julgar, em 2016, o Tema de Repercussão Geral 835 (RE 848.826/CE), vários Tribunais de Justiça estaduais passaram a interpretar essa decisão de forma equivocada. Como o Tema 835 afirmou que tanto as contas de governo quanto as contas de gestão do prefeito, para fins de inelegibilidade, devem ser apreciadas pela Câmara Municipal, alguns tribunais foram além e começaram a anular multas e imputações de débito aplicadas pelos Tribunais de Contas a prefeitos que tinham atuado como ordenadores de despesas.
O problema é que o Tema 835 tratava exclusivamente dos efeitos eleitorais. Ele nunca pretendeu retirar dos Tribunais de Contas a competência para julgar e sancionar irregularidades nas contas de gestão. Mas a interpretação distorcida propagada por alguns Tribunais de Justiça esvaziava a atuação dos Tribunais de Contas e deixava sem punição desvios e danos ao erário praticados por prefeitos ordenadores de despesas.
Foi justamente para corrigir essa distorção que a Atricon ajuizou a ADPF 982/PR. O STF acolheu a tese e, em julgamento pelo Plenário Virtual encerrado no dia 21 de fevereiro de 2025, decidiu por unanimidade que:
(I) Prefeitos que ordenam despesas têm o dever de prestar contas, seja por atuarem como responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração, seja na eventualidade de darem causa a perda, extravio ou outra irregularidade que resulte em prejuízo ao erário;
(II) Compete aos Tribunais de Contas, nos termos do art. 71, II, da Constituição Federal de 1988, o julgamento das contas de Prefeitos que atuem na qualidade de ordenadores de despesas;
(III) A competência dos Tribunais de Contas, quando atestada a irregularidade de contas de gestão prestadas por Prefeitos ordenadores de despesa, se restringe à imputação de débito e à aplicação de sanções fora da esfera eleitoral, independentemente de ratificação pelas Câmaras Municipais, preservada a competência exclusiva destas para os fins do art. 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar nº 64/1990.
O acórdão foi publicado em março de 2025 e transitou em julgado, consolidando definitivamente o entendimento.
Como visto acima, o STF também foi cuidadoso em delimitar os limites de cada esfera. A decisão reforça que as sanções aplicadas pelos Tribunais de Contas produzem efeitos na esfera administrativa e financeira, sem interferir no processo político-eleitoral. Portanto, mesmo que um Tribunal de Contas condene um prefeito por irregularidades nas contas de gestão, isso não gera, por si só, inelegibilidade. A inelegibilidade, como já fixado no Tema 835, continua sendo consequência exclusiva da rejeição das contas de governo pela Câmara Municipal.
Por que essa distinção importa na prática
A decisão do STF na ADPF 982 não é apenas um ponto técnico de competência. Ela tem impacto direto no cotidiano da gestão pública municipal e na responsabilização dos gestores.
Quando um prefeito assina contratos superfaturados, homologa licitações fraudulentas ou autoriza pagamentos sem cobertura orçamentária, ele pratica atos de ordenação de despesa irregulares. Se a competência para julgar esses atos ficasse condicionada à manifestação da Câmara Municipal, um simples votar favorável dos vereadores poderia, na prática, encerrar qualquer possibilidade de punição técnica pelo Tribunal de Contas. Isso criaria um cenário inaceitável do ponto de vista do controle público.
Com a consolidação do entendimento do STF, fica claro o que deveria ter sido evidente desde sempre: as esferas de controle se complementam sem se confundir. A Câmara exerce o controle político das contas anuais de governo. O Tribunal de Contas exerce o controle técnico e financeiro das contas de gestão. E quando o prefeito cumula as duas funções, ele responde perante os dois órgãos, cada um dentro de sua competência constitucional.
Para os municípios onde o prefeito exerce pessoalmente a função de ordenador de despesas, fica a mensagem: irregularidades financeiras serão julgadas pelo Tribunal de Contas, com possibilidade concreta de multa, imputação de débito e devolução de valores ao erário, independentemente do que a Câmara Municipal decidir sobre as contas anuais de governo. Para aqueles municípios onde as atribuições são corretamente delegadas aos secretários, o fluxo de responsabilização recai sobre cada gestor conforme os atos que praticou.
A ADPF 982 é, portanto, uma valorização do controle externo e da responsabilização dos gestores públicos. Ela reafirma que prestar contas é uma obrigação constitucional, que a transparência na gestão dos recursos públicos não é opcional e que o sistema de controle externo brasileiro tem ferramentas efetivas para punir quem desvia ou desperdiça o dinheiro da população.
*Gustavo Bottós é pai, casado, advogado graduado em Direito pela Universidade Federal do Mato Grosso do Sul (UFMS) e reside em Palmas/TO desde 2006; pós-graduado em Direito Público, Direito Civil e Direito Processual Civil. Ocupou, dentre outros, os cargos de Secretário de Desenvolvimento Urbano e Habitação de Palmas (2012); Subsecretário de Estado da Saúde do Tocantins (2015); Secretário-executivo de Desenvolvimento Urbano e Serviços Regionais de Palmas (2020/2021); Secretário de Desenvolvimento Econômico e Emprego de Palmas (2022), Secretário de Governo e Relações Institucionais de Palmas (2024) e Secretário da Casa Civil de Palmas (2023/2024). Atualmente é Assessor Especial Jurídico da Corregedoria do Conselho Regional de Medicina do Tocantins (CRM/TO), Consultor de Políticas Públicas do SEBRAE Tocantins e Consultor Jurídico para Assuntos Legislativos junto à Federação das Indústrias do Estado do Tocantins (FIETO)
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